迈向法典的党内法规体系化建设

蒋清华

中南大学法学院党内法规研究中心主任、副教授

目    次

一、法典编纂是党内法规高质量发展所需

二、党内法规法典化可行性的审慎研判

三、以适度体系型法典模式为当下选择

四、积极稳妥加大党规体系化整合力度

　　建党百年之际，中国共产党已经形成比较完善的党内法规体系。新的历史起点上，为实现形成完善的党内法规体系目标，党内法规法典编纂的设想被提了出来。2019年修订颁行的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称：《党内法规制定条例》）第39条规定：“党内法规的编纂、汇编、出版等事宜，由制定机关所属法规工作机构按照有关规定办理。”这是以法规形式首次提出了党内法规编纂任务。权威机构在解读该条文时明确指出“对党内法规进行编纂，是借鉴了法典化思维”。在实践中，有观点主张：“一部民法典解决了多少问题，而目前一个问题有多个党内法规，党内法规制度建设为什么不能学学民法典呢？”在理论界，宋功德提出“进一步增强制度的集成性集约性”目标，并指出其重要途径就是“探索通过法典化等形式”。王伟国等提出“适时开展党内法规编纂工作”。吕品提出“前瞻性地探索在某些部分领域规划较高层次的党内法规法典编纂工作”。薛刚凌较早从法典化的角度提出“党的组织法体系化构想”。肖金明也提出“选择党的组织法规法典化为突破口，启动党内法规法典编纂工作”。孟涛比较系统地分析了党内法规法典化的必要性和可行性，编纂的思路和方案。不过，探讨党内法规建设中法典化问题的专题论文，目前仅有前引孟涛发表的这一篇。在有关研究者的交流中，也存在不赞成党内法规法典化的鲜明观点。

　　党内法规是独立于国家法律、自成一体的大规模成文规范体系。党内法规制度建设中的法典化问题分为总论和分论两大板块，总论重在回答党内法规要不要法典化、能不能法典化、采用何种模式法典化等问题，分论则要解决在党务关系各大领域如何具体进行法典编纂的问题。因为党内法规法典化问题刚被提出，首先需要在总论方面加强研究以寻求共识，故本文的主体内容属于总论范畴。同时，总论服务于分论，两者不可截然分开，故笔者于本文第四部分第二节中也将初步探索分论问题。需指出的是，从党内法规与国家法律是两大规范体系的意义上看，正如没有“法律法典（化）”、只有××部门法法典（化）的提法，“党内法规法典（化）”的提法存在歧义，但考虑行文方便，笔者于本文中亦使用这一表述，但其绝非指将整个党内法规体系编纂成一部法典，而是指分领域（或部门）的编纂。

一、法典编纂是党内法规高质量发展所需

　　“党内法规编纂，是指对某一领域的全部现行党内法规进行编订纂修，使之成为一部系统化的党内法规的活动，这其中包括创制新的规范，修改不合适的规范，废除过时的规范，从而编制成内容和谐一致、体例完整合理的系统化的新的党内法规。”法典化是深入推进依规治党的法治工程，源于党内法规高质量发展的内在需要。

　　（一）成文制度规范的发展趋势

　　国家法律的法典化历史规律为党内法规建设提供了重要启示。历史法学派集大成者梅因（Henry Sumner Maine）断言，正因为有了十二铜表法这样的古代法典，罗马文明才避免了像印度文明那样无力和恶化的不幸遭遇。尽管梅因十分清楚十二铜表法仅仅是对习惯法的成文汇编，但他依然采用了“古代法典”的说法，实际上是要揭示人类社会的法律发展历程：观念时代——判决时代——“习惯法时代”——“法典时代”（包括成文法的汇编、编纂）。中国具有悠久的成文法传统，两千年来创制了诸多法典。近代法制转型以来，法典化仍是法治建设的重要目标。中华人民共和国成立后，颁布了宪法典、刑法典等。进入新时代，民法典的诞生为当代中国法系再添新丰碑。如今，“法典是成文法的高级形式”这一命题已为世人所公认。虽不能说各个部门或领域的成文法的最终归宿都是法典，但总体上看，“法典化是人类法治文明的最重要成果，也是现代国家走向法治之路的最佳选择之一”。

　　党内法规不是国家法律，为何也可以进行法典化？对此疑问，笔者认为可从如下三个方面来理解。其一，从法理来看，党内法规具有权威性、抽象性、普遍性、反复适用性等规范特质。“党内法规也是法”，是一种成文的“法治规范”，应当接受法治精神的支配，遵循法治基本规律。这是党规法典化的立论根基。党中央已把“形成完善的党内法规体系”确定为建设中国特色社会主义法治体系这一宏伟目标的组成部分，党规规范必须实现更高水平的协调性、周延性、系统性和稳定性，从而在管党治党、执政治国中更优地发挥指引、评价、预测、教育、强制等作用。其二，从历史发展来看，从不成文的习惯和规矩到它们的成文化，从规范密度的比较粗疏到精细化，从规范事项的急用先行到全域化，从规范形态以零散为主到逐步系统化，党内法规的进化历程已经表明它事实上的确受到成文制度不断趋向系统集成的规律支配。如今，成文化、全覆盖已基本完成，精细化正在深入推进，“散装”制度的集成化法典化可提上日程，这是百年党规史向我们昭示的前进方向。其三，从现实状况来看，中国共产党是拥有9600多万党员、领导14多亿国民的世界第一大执政党，制定实施3700多部党内法规、18000多份规范性文件。在如此庞大体量的制度体系中，无论是对现行党内法规进一步协调和完善，还是以有关规范性文件为基础制定、修订党内法规，都要求开展更高程度和水平的体系化工作。

2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’”；2021年12月，在主持十九届中央政治局第三十五次集体学习时，习近平总书记强调：“要抓住立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，提高立法效率，增强立法系统性、整体性、协同性。”统筹立改废释纂的要求已写入党的二十大报告。这些重要指示精神也适用于党内法规。在党内法规建设高质量发展新征程上，“立、改、废、释”必然发展为“立、改、废、释、纂”，既要继续查漏补缺，尽快出台针对性强的“小块头”党规；又要着力整合提升，研究部署“大块头”党规，以再创政党治理制度文明的新辉煌。

　　（二）党内法规法典化的重要价值

　　历史上，法典化倡议往往首先以一种理论言说的形式出现，例如从13世纪起展开的欧洲大陆习惯法成文化和统一化，最初是私人（具有深厚罗马法知识的学者或者行政长官）完成的作品，因而容易被视为一种“理性的自负”“专家的妄想”。然而，法典化运动之所以能够从书斋走向议会、从呼吁变为行动，归根结底是出于实践需要，即是为了更好地治国理政，而不是为了锻炼思维。国家立法如是，政党立规亦如是。

　　笔者于本文中将党内法规法典化的重要价值概括为三个方面。

　　第一，深入推进依规治党。择其要者而言，一是法规统一价值。全面整理同一领域中的党规规范，加强类型化建构，清除立规冗余，消除既有法规文本之间的不一致或矛盾，实现依规治党制度依据的和谐统一，以良规促善治。二是教育价值。法典化要求将管党治党各个重要领域乃至重要环节的基本原则和基础规范提取出来，起到纲举目张、推导具体规则源头的作用，这有利于进一步强化党内法规的理性权威宣示，增强“坚持用制度管权管事管人”的共识。三是效率价值。就如同为方便群众办事而推行“只进一扇门，最多跑一次”，在党务关系各个重要方面形成若干部支柱性党规法典，实现依规治党制度依据的高度系统集成，有利于广大党员及党外群众更好地学习和了解、各级领导干部更好地掌握和执行党内法规制度，即不仅实现有规可依，而且实现“找规”更加便利，从而显著提高守规、执规、督规效率。

　　第二，更好保障依法治国。作为整个法治体系的重要组成部分，党规与国法必须相辅相成。以依法行政这个法治建设重点任务为例。我国的法治政府建设接受党的领导，需要党政机构共同作用才可最终正式对外行使的“复合性行政权力”，受党的机构实质性影响的“受辐射行政权力”等都离不开党内法规的规范。十九届三中全会推动党政机构合设改革，使得一些党内法规成了行政法的法源。所以，为全面实现依法行政，对于直接或者间接作用于国家行政机关和其他行政主体行使职权的党规规范，亟需进行系统性的梳理、优化和整合。进言之，党内法规经由法典化实现高质量发展，对促进和保障国法体系的高效运行具有不容忽视的积极意义。

　　第三，推动交叉学科发展。开展党内法规编纂工作必然要求实务界和学术界就思想建党、理论强党、制度治党等问题进行深入交流互动，党史党建学、法学、纪检监察学、政治学、社会学、管理学等专家学者都需参与其中，从而有益于党内法规这个新兴交叉学科建设进一步发展，提高其理论产出质量。在此过程中，“党内法规职业共同体”也将迎来更大发展。

　　（三）党内法规法典化的必要性

　　以上诸项价值中，何者关乎必要性？法典化是否必须要搞，不搞是否就不利于深入推进依规治党？对此诘问，笔者的看法是，其必要性主要在于弥补既有党规规范碎片化、枝节化、不一致等缺陷，提升相关领域法规制度的体系化效应，为执行机构、监督机构统一正确适用党内法规提供更优制度遵循，促进全面从严治党、依规治党事业高质量发展。实现相关法规制度的和谐统一，这也是许多法学家对法典编纂活动最重要的目的和意义的认识。

　　应当看到，一方面，2012年至2014年、2018年至2019年先后两次对1949年10月1日以来出台的党内法规和规范性文件进行集中清理，有效解决了制度存量上的不适应、不一致等问题；另一方面，在制度增量上，还需综合运用前置审核、备案审查、清理、编纂等多种方式维护党内法规体系的协调性和统一性。对目前的党规建设情况，宋功德教授认为存在“制度规定交叉重复、叠床架屋”等问题，刘红凛教授认为存在“各条各线各行其是、就事论事”的倾向，这实际是指立规系统化还应进一步加强。这种情况有其客观背景，因为制度建设首先要补齐空缺，突出针对性和实用性，也就难免出现不同党规涉及同类事项，却又规定不一的问题。例如，《中国共产党问责条例》（以下简称：《问责条例》）第8条规定对领导干部的问责方式之一是“组织调整或者组织处理”，具体包括“停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职等措施”。《中国共产党组织处理规定（试行）》（以下简称：《组织处理规定（试行）》）第3条对“组织处理”作出界定，指出其“包括停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职”。对比这两条规定就会产生一个疑问：《问责条例》规定的“组织调整”具体指什么措施？又如，《组织处理规定（试行）》第7条在“诫勉”之前规定了“批评教育”“责令检查”。《问责条例》第8条在“诫勉”之前写的是：“通报。进行严肃批评，责令作出书面检查、切实整改，并在一定范围内通报。”那么，《组织处理规定（试行）》所讲的“批评教育”“责令检查”是属于《问责条例》中“通报”这一问责方式的具体表现呢（这一答案显得勉强），还是轻于“通报”的非问责方式呢（这一答案无法解释《组织处理规定（试行）》为何没写“通报”）？再如，工作责任制方面相继出台的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《地方党政领导干部食品安全责任制规定》等之间不统一的问题有：（1）在基本原则上，前两部党内法规未使用“党政同责”“一岗双责”的术语，而后两部党内法规使用了，但《地方党政领导干部安全生产责任制规定》又没写《地方党政领导干部食品安全责任制规定》中的“权责一致”“尽职免责”；（2）在具体规则上，比如对于问责情形，《地方党政领导干部安全生产责任制规定》写了“阻挠、干涉安全生产监管执法或者生产安全事故调查处理工作的”，《地方党政领导干部食品安全责任制规定》写了“违规插手、干预食品安全事故依法处理和食品安全违法犯罪案件处理的”，而这两种情形有交叉重叠的部分，也有相互未涵盖的部分，本该都列入问责情形。

　　诸如此类的规范不协调、不融贯问题，固然可以通过修改单个党规予以处理，但在根本上还得依靠法典化思维，对某一领域的党规规范进行系统整理、通盘考虑来高质量解决。总之，长远来看，形成若干部集成性的党规法典，是形成完善的党内法规体系的重要标志。无论是为了规范整合协调，还是为了形式意义的考虑，一个完善的规范体系如果没有几个“大块头”，恐怕难以称得上完善。

二、党内法规法典化可行性的审慎研判

　　关于党内法规法典化的重要性，可说几乎没有争议；对其必要性，通过深入分析研究也能达成较高共识。证成了重要性和必要性，不等于证成了可行性。着眼现阶段，对于党内法规法典化的可行性问题，应审慎地分析判断。

　　（一）客观层面的可行性

　　如前所述，《党内法规制定条例》已提到编纂工作。权威机构在作解读时专门指出：“当然，对党内法规进行法典化，需要满足一些基本条件，主要是该领域党内关系比较稳定、党内法规制度已经成熟。”这就指出了法典化应具备的客观条件。陈金钊教授强调：“不是说法典不能变化，但变化太快的法律不宜凝练为法典。”在相关交流讨论中，人们提出的最大质疑即是认为党务关系尚不够稳定，党内法规的变动性比较大，法典化将导致党内法规封闭、滞后，影响其灵活性、适应性。对此，应辩证地看待，进行深入具体的分析：哪类党内法规的稳定性较低？其规范易变性主要是由于哪些因素？曾经出现的易变性是否都确属必要？进入新时代以来确定的党内法规制度是否应当具有较长时期的稳定性、延续性？笔者于本文中暂且从宏观层面开展一些思考。

首先，从事实来看，党内法规似乎没有想象的那样“变动频繁”。以条例为例。截至2022年8月底，现行有效的条例共46部，其中，十八大之后新制定（含“试行”）24部，十八大之后修改（含“试行”“暂行”的修订）19部。笔者抽样20部条例（党规体系四大板块均有涉及，且以十八大之前出台的为主），其变动情况如下表。

表1 抽样20部党内法规中的条例的变动情况

　　不难看出，有些党内法规修改次数多一点，有些修改次数少一点；从制定到修改的间隔时长不一，最长达到30年，最短3年；其中，目前只经历1次修改的14部条例变动的平均间隔时长为13.8年，经历2次修改的5部条例变动的平均间隔时长为8.6年，总体计算，这19部条例变动的平均间隔时长为12.4年。且需注意的是，有16部条例初次修改都在党的十八大之后，其中3部条例在新时代已历经两次修改。进而，从现行有效的221部中央党内法规来看，十八大以来制定修订的占70.5%，其中，准则、条例更是高达90%。因而可以预见的是，党内法规制度在今后一段时期内应该会保持较强的稳定性。何况，法典编纂本义还包括对既有规定进行修改（含微调、更新、增补、删除等），而非直接沿用既有规定。

　　其次，从法理来看，党内法规作为一种法规范，必然具备基本的稳定性、可预期性。反过来讲，要深入推进依规治党，坚持依法治国与依规治党有机统一，党内法规的与时俱进就必须建立在必要的稳定性的基础上。依靠法规制度来保障全面从严治党，这是由法治的优势所决定的；关于加强党内法规制度建设、坚持依规治党的重要思想是习近平法治思想的重要内容。形成完善的党内法规体系，就是要运用法治思维和法治方式管党治党。法治的要义在于使制度规范“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。党内法规法典化在一定意义上就是要通过法典编纂，巩固和发展新时代党的建设领域理论创新和制度创新成果，使之在未来较长时期内都能持续发挥作用，进一步增强全党团结统一。

　　再次，从改革进展来看，党内治理的基本理念、基本原则、基本制度和重要制度随着国家治理体系现代化推进而不断成熟定型。2013年党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，并回应邓小平同志1992年南方谈话关于制度建设的期待，即“到2020年……使各方面制度更加成熟更加定型”。2019年党的十九届四中全会提出，到建党百年时“在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效”。2020年12月30日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十七次会议上指出“十八届三中全会提出的改革目标任务总体如期完成”。就党内法规而言，按照习近平总书记在十八届三中全会第二次全体会议上作出的概念界定，党的建设领域的制度属于国家治理体系、中国特色社会主义制度的范畴，故十八届三中全会、十九届四中全会所指“各方面制度”当然包括党内法规制度。由此可见，建党百年大会上郑重宣告“形成比较完善的党内法规体系”，其深刻内涵就不仅指在党的建设领域实现了有规可依，而且指在该领域完成了“制度更加成熟更加定型”之目标。

　　按照党的二十大修改后的党章以及十九届六中全会决议，习近平新时代中国特色社会主义思想具有根本性、长期性、稳定性（在此基础上才是不断丰富和发展），而依规治党思想是其重要组成部分。所以，新时代以来党中央确立的管党治党理念、原则、基本制度和重要制度，将会比之前的党内法规制度具有更强的稳定性和持续性。当然，这并不是说，当前的党内法规制度就相当成熟了。随着新时代党的建设和党的事业发展前进，党内法规制度建设必须守正创新。十九届四中全会提出，“到2035年，各方面制度更加完善”；到建国百年时全面实现国家治理现代化。照此规划，2035年之后，将是党内法规高度成熟、定型的时期。

　　然而，即便在那时，也不可能制定出“万世不易”之法典，因为成文法的固定性与社会实践的发展性之间的矛盾必然存在。那种认为制定了法典就意味着不要（或阻碍）制度向前发展的观点，是偏颇的。国外法典编纂经验表明，法典的稳定性与及时修改之间并非水火不容。例如，2012年俄罗斯出台的新《教育法》，整合了100多部法律法规规章，初步完成教育法的体系化，到2021年该法已修改20多次。又如，2000年法国《教育法典》、2015年法国《公众与行政机关关系法典》等的鲜明特点之一就是动态性，既对原有规定进行修改更新，又不断吸收新出台的规定，这种动态性还由专门的条文编码技术来保障，以使增、修、删有关条文时不影响其他章之中的条文序号。

　　（二）主观层面的可行性

　　法典化的主观条件是指人的因素。可以从党内法规编纂的行动指南、经验基础和智力支撑三方面来考察。智力支撑是指党规研究队伍日益壮大、水平逐渐提高，此点不再展开。

　　第一，拥有新时代依规治党重要思想这一行动指南。党的十八大以来，习近平总书记就依规治党作出一系列重要论断和深刻论述，深化了对党的建设和党长期执政的规律性认识，这些重要论断和深刻论述是对新时代党内法规制度建设丰富实践和宝贵经验的科学总结，是在制度轨道上推动全面从严治党向纵深发展的基本遵循，是发挥制度优势、坚定制度自信的有力支撑。新征程上，包括法典化在内的党内法规制度建设必须长期坚持并不断发展新时代依规治党重要思想。这一重要思想既是关于党建的学说，也是有关法治的理论；既有战略上的顶层谋划，也有战术上的明确要求。例如，习近平总书记强调：“既要注意体现党章的基本原则和精神，符合国家法律法规，也要同其他方面法规制度相衔接，使实体性法规制度和程序性法规制度、综合性规定和专门性规定、下位法规制度和上位法规制度相互协调、相辅相成，提升法规制度整体效应。”这一关于加强制度建设的系统性、提升体系化效应的要求，无疑是党内法规法典化的基本遵循。

　　第二，已有党内法规体系化立规的初步经验。对党的制度建设而言，法典化并非全新之事。例如，《中国共产党纪律处分条例》（以下简称：《纪律处分条例》）就是一部党规法典。1997年党中央印发《纪律处分条例（试行）》之后，中央纪委负责人指出，在此前党的历史上，还没有制定过“全面的”党纪处分规定，而只有一些“单项的”规定，“这些规定比较零散，不够系统。同时，受文件体例的限制，对于党的纪律和纪律处分工作中的一些重大原则和具体运用规则等问题，难以作出详尽的规定。因此，中央纪委在制定发布一些应急的单项党纪处分规定的同时，于1988年3月开始起草《中国共产党纪律处分条例（试行）》，经反复征求意见和研究修改，将以前的零散规定加以集中、修订，对一些新出现的情况作出规定”。这一背景介绍清楚地表明，当年制定《纪律处分条例（试行）》的过程就是对若干单项法规进行法典编纂的过程。现行《纪律处分条例》设3编，下辖11章，共142条，19100多字，在目前公开的党规文本中是篇章结构最复杂，条文序号和字数最多的一部，其地位好比国法体系中的刑法典。

　　不过，这样的立规经验还很少，更多的需借鉴民法典等法典的编纂工作经验。党内法规与国家法律在概念化、类型化、体系化等编纂技术上是共通的，但党规毕竟有自己的特性，国法的法典化经验难以完全照搬。有学者认为，党内法规已然采取了“法典的立法技术”，表现为：创设规范性的基础概念，借鉴“总则—分则”的法律结构，采纳“原则—规则”的规范构造形式和“假定条件—行为模式—法律后果”的规则逻辑结构，以及语言表达日趋规范，认为“党内法规工作者对于体系方法等法典编辑技术的掌握比较熟练”。但这实际上只是党内法规为提升其作为一种法治规范的品质而采纳的成文法立法技术，还不等于法典立法技术，恐怕不可简单将其作为党规法典编纂经验已足的论据。

　　综上，根据目前客观上的制度成熟度、编纂主观条件的成就度，可以作出党内法规法典化已经初步具备可行性的审慎判断。这构成现阶段选择法典化模式的认识前提。

三、以适度体系型法典模式为当下选择

　　法典化是一个长期的过程。基于前述关于重要性、必要性和可行性的分析，在现阶段，党内法规法典化的目标不是汇编型法典，也不是规模宏大的体系型法典，而是规模适中的体系型法典。

　　（一）体系型还是汇编型

　　近代以来的法典一般以某个法律部门或者领域为单位，将调整其所属社会关系的法规范进行系统集成，形成一个明确、稳定、统一的融贯体系，且在外部独立于其他法文本。何勤华指出，法典的内涵和外延如今都已定型，即指一个“具有完备性、体系化的法律文件”，严格意义上的法典即为“体系型法典”。学者朱明哲详细考察了“汇编型法典”的社会基础和法哲学依据。体系型法典旨在通过部门法的横向建构和“规则/原则”的纵向建构而形成一个评价无矛盾的融贯体系。汇编型法典则不承担体系整合的任务，对于已有法典的部门法采取“袖珍法典+特别法”模式，对于准备法典化的部门法采取“一般规范+特殊规范”模式（其一般规范不同于体系型法典的“总则”，特殊规范是指原有法律文本继续保留），所用概念的抽象程度更低。在朱明哲看来，二者是分别适应近代社会与现代社会需要的对立物。汇编型法典更适合现当代社会法律碎片化、强调动态和各种因素有机互动的法律时空观的现实，既更有利于高效率的个别调整，也更利于有效处理不同法律渊源之间的互动。他发掘了体系型法典与“自治型法治”、汇编型法典与“回应型法治”之间的内在关联。在自治型法治中，规范的制定与适用截然分离，立法机关和法学家群体主导着规范的制定权，法官只做解释和适用工作，这种法治类型适用于人们可以较为容易地就外部效应、识别行为人、确定利益、表达偏好、分配责任等达成共识的治理领域，例如犯罪治理，需以体系型法典来调控。在回应型法治中，规范适用与制定的界线变得模糊，法官通过个案裁判参与规范创制，法学家并不必然具有优越于其他学科专家乃至大众的知识权威，这种法治类型适合于对抗性、多中心、充满争议的治理领域，例如生态环境治理，需通过汇编型法典来满足。

　　那么，中国共产党依规治党适用哪种模式呢？且不论我国悠久的成文法传统文化基因，关键是就党内治理而言，并无所谓多元价值难以统一和融贯的语境。提出回应型法治类型的西方学者也坦陈，通往回应型的道路必定是充满危险的，这些危险在于为了追求合目的性而挑战具体规则的权威、扩大裁量权的范围；因探求更灵活的规则，公民的服从义务就随之减少；法律权威的分散化与法律多元主义的出现，将导致主权的削弱。回应型法治对于一些社会领域的治理是有优势的，但不适用于马克思主义政党的党内治理，这至少可以从党的团结统一和自我革命两个方面来说明。

　　首先，中国共产党是按照民主集中制组织起来的统一整体，党内治理的重要目标是全党团结成“一块坚硬的钢铁”。习近平总书记在党的十九届六中全会第二次全体会议上指出：“这次全会《决议》特别强调了加强党的集中统一领导的重要性，就是要求全党坚定不移向党中央看齐，在党的旗帜下团结成‘一块坚硬的钢铁’，步调一致向前进。”党的第三个历史决议指出“保证党的团结统一是党的生命”。保证党的团结统一和行动一致的基本途径就是严肃党规党纪，这些规矩和纪律不能是来源多元的，只能出自体现党的统一意志的党内法规，并首先是中央党内法规。由此可见，党内治理必然要求高度的规范确定性和可识别性，那种多元利益对峙、多中心治理、规范来源分散化的现象，恰好是要通过推进党内法规体系化乃至法典化予以避免的。同时，为保证党的团结统一，需要全面贯彻民主集中制。“只有民主或只有集中都不能达到统一团结。统一不只是集中，而是民主的集中。”通过发扬多种形式的党内民主，可以防范和化解自治型法治、体系型法典模式在运行中可能带来的僵化问题。

　　其次，中国共产党必须保持高度的自我革命精神，党内治理的重要目标是确保党“不变质、不变色、不变味”。习近平总书记指出，自我革命是我们党对于跳出治乱兴衰的历史周期率问题所给出的“第二个答案”，强调要“以正视问题的勇气和刀刃向内的自觉推进党的自我革命”。党的第三个历史决议将“坚持自我革命”明确为百年奋斗积累的十大历史经验之一，强调这是区别于其他政党的显著标志，要求通过勇于自我革命来保持党的先进性和纯洁性，确保党始终成为坚强领导核心。推进党的自我革命的基本方式就是依靠制度的力量，通过纪严于法、纪法贯通来实现猛药去疴、重典治乱，通过执纪必严、违纪必究来达到刀刃向内、自剜腐肉。党内治理必须警惕打着“实质法治”的幌子掩盖执纪问责“宽松软”，至于党规实施中讨价还价、争论不休等现象，更是需要通过高质量的依规治党予以清除。

　　总之，对党内治理来说，并不存在回应型法治的社会基础，因而没有充分理由采取回应型法治所必需的汇编型法典。至于因某一领域党内法规多样性或者变动性较大而需选择汇编模式的考虑，则可以转换为体系型法典的程度问题。

　　（二）何种程度的体系型

　　法典概念有实质和形式双重要件，实质要件是指体系性，形式要件是指完备性。然而，究竟达到何种程度方可称为“完备”？史上那些著名法典的结构层次多、条文数量大，故人们谈及法典，首先想到的是一种篇幅巨大的厚重感。然而，如今已非“诸法合体”时代，法典的本质属性绝非“篇幅大”（完备性），而在于“集成化”（体系性）。集成化既体现在构成法典的制度规范层面，即静态层面的体系性，也体现于创制法典的过程环节之中，即动态层面的立法者对大量知识、信息和资源等的集中整合。实践中，同一部门法在不同国度，同一国度的不同部门法，其集成的规模和程度是不同的。例如，2281条的法国民法典是法典，1260条的中国民法典也是法典，还有452条的中国刑法、291条的中国民事诉讼法等，也都是法典。以进化的眼光来看，可以说成文法就是对习惯法的法典化，“大块头”又是对“小快灵”的法典化，最后可能走向几部“大块头”的再集成。这就提出了体系型法典的程度性问题——集小成和集大成。马怀德教授指出：“法典内容越抽象，法典体量越小；法典内容越具体，法典体量越大。”那么，可否将法典划分为低度、中度、高度三种程度类型？若认为没有所谓“低度法典化”，亦可换作“体系化”来论说。例如，江必新、叶必丰教授就对“法典”作集大成的高度法典化之解，而以“行政法体系化”来指称其他学者讨论的行政法法典化。王万华教授则采用“完全法典化”与“有限法典化”的概念。

　　高度法典化即高度体系化加完备化，指将调整某个领域社会关系的法规范全部或者绝大部分都集中于一个文件之中，特点是篇幅宏大、内容全面而精细，如当时世界上包含内容最全的荷兰民法典。我国民法典不包括知识产权编和涉外民事关系法律适用编，但也算高度法典化。低度法典化即初步体系化，是指对调整某个具体领域社会关系的法规范进行专门的体系性立法，其要害不在于缺乏体系性，而是规范密度小，原则性规范、制度框架性规定居多，发挥统领性、基础性作用。例如，《中国共产党组织工作条例》（以下简称：《组织工作条例》）作为党史上第一部关于组织工作的统领性、综合性基础主干法规，人们阅读它就能便捷而系统地了解党的组织工作的地位作用、基本原则、领导体制、保障机制，组织部门的主要职责，组织工作的总体布局和基本要求，组织体系建设、干部工作、人才工作的总方针和制度框架，但其主要是纲领性、原则性的规定，具体规定很少，是一个简版的通则，其从无到有被创制出台，就是一种体系化的产物。

　　中度法典化又称适度法典化，即中度或适度体系化。首先，适度法典化是指对调整某个领域社会关系的法规范采用法典与单行法并行的模式，其中，对基本原则、基本制度、普通亚部门制度等内容进行编纂，同时保留特定亚部门的单行法，而不求面面俱到的单一法典模式。适度法典化模式一般适用于牵涉面很广的法律部门，例如一般认为行政法不可能像民法那样实现高度法典化，所以立法部门的说法是“行政基本法典”而非“行政法典”。学界多年来一直呼吁的“行政程序法”，江必新提议的“行政法通则”，都属适度法典化的思路。其次，适度法典化主张对法典之外的单行法也应尽量进行体系化整合，而非保持分散立法现状。例如，薛刚凌、章志远提出对专门领域的行政法如税法、行政调查法等进行编纂，而这些“专门行政法典”未必都有很大的篇幅。所以，适度法典化或曰适度体系化在篇幅上的标准实则具有较大弹性。最后，不求规范内容的高度精细，也是适度法典化的表现。典型如刑法典有不少空白罪状，其主要不是为了使相关条文显得精炼，而是为了增强刑法典的开放性和适应性。张明楷教授更是反对单一刑法典模式，主张将变易性较小的自然犯规定于刑法典以保证稳定性，将变易性较大的行政犯规定于单行刑法与附属刑法以便及时修改，并强调主要规定自然犯的刑法依然是法典。显然这也是一种适度法典化思维。在党内法规领域，如前所述，《纪律处分条例》无论从体例和篇幅之形式特征来看，还是从总则规定加分则行为类型化之内容特征来看，它已然是法典化的成果；同时，它也包含大量的“违反有关规定”的表述，所以属于适度法典化的范畴。

　　此外，就党内法规而言，还有一个法典化程度的制约因素是公开度。《法治中国建设规划（2020-2025年）》提出“加大党内法规公开力度”。有观点认为，法典化有利于加大党内法规的公开力度。也有人提出，总有一些党内法规不会公开发布，这将对编纂法典产生消极影响。笔者认为，一方面，既然有些党规是可以不向全社会公布的——无需党外群众乃至基层党员知晓并不影响其执行，那么也就可以有不向全社会公布的党规法典，毕竟法典化主要是为了便于“找法”而非普法，故关键问题不在于是否法典化，而在于是否应当公布；另一方面，如果某个领域的党规确属不宜公开，则需用法典化的程度性理论来解决，例如，在党的领导法规领域，《中国共产党宣传工作条例》等党领导文化建设方面的法规大多没有公开，在未到解密时机的条件下，要编纂一部向全社会公布的高度集成的“领导工作法典”就不合适，但这并不影响领导法规的部分领域的编纂工作。

　　总之，结合笔者于文中所进行的可行性分析，高度法典化是未来党内法规制度成熟定型之后的远大理想，现阶段应以适度法典化为目标。不必认为编纂法典之后还存在单行法、修正案便是法典化的失败。从国法的经验来看，因成文法的稳定性与社会生活变动性之间的固有矛盾，“二战”后西方世界出现“解法典化”现象，这又导致各领域立法分散化、碎片化等问题不断加重，故21世纪开始又出现“再法典化”运动。“经过上述法典化、解法典化和再法典化的曲折历程，学术界慢慢达成了共识：治国理政的比较好的法治模式是法典与法律，综合法与单行法，基础法与专门法的结合，共同组成一个比较系统完备的法律体系。”

四、积极稳妥加大党规体系化整合力度

　　无论采用“法典化”还是“体系化”的修辞，“规模适度”作为现阶段目标是可行的，这就需要我们以积极、稳妥的态度加大党内法规的体系化整合力度。笔者谨提出如下建议。

　　（一）制定工作规划

　　党内法规法典化是完善党的制度建设的重要举措，属于重大的政治活动，应由党中央研究决定，并始终置于党中央集中统一领导之下。建议中央就此议题研究制定专门工作规划，明确目标任务，发挥规划的引领和规范作用。

　　建议对表法治建设总体规划来设计目标任务。按《法治中国建设规划（2020-2025年）》所提目标，中国特色社会主义法治体系到2025年“初步形成”，此时党内法规体系“更加完善”；到2035年“基本形成”。据此，对未来十余年实现适度法典化目标，可作出“三阶段”的任务安排：一是从现在到2025年，推动编纂一两部党规法典，实现零的突破；二是从2025年到2030年，全面开展编纂工作，完成有关领域法典的总则；三是从2030年到2035年，党内法规体系四大板块都各自拥有标志性的法典，乃至有跨板块的适度规模法典。2035年之后以高度法典化为目标。

　　在党中央决策部署下，中央办公厅可制定规划的实施方案。明确“先易后难”的工作策略，先就某一党务关系领域成熟度相对更高的制度规范进行编纂，积累工作经验。根据不同领域的情况，分别设计“一步走”或“分步走”的编纂步骤。编纂难度较小的，制定、修订有关单行法规和体系整合可以同步进行。难度较大的，实行“分步走”，先确定法典构成的关节性法规（总则，或者分则中的重要部分），将其作为第一步抓紧完成。分步走具体又分“两步走”“三步走”，视各自具体情况而定。“分步走”更利于集中精力，以保证质量。

　　（二）编纂的方向和思路

　　按党内法规体系的“1+4”基本框架，在四大板块之内以及跨板块之间如何进行法典化，笔者提出一些基本方向和初步思路。

1.党的组织法规板块

　　目前有关党内法规法典化的讨论涉及具体建议方案时，均首推党的组织法规。笔者于本文中从适度法典化出发，亦建议对规范各级各类党的组织机构之产生、组成、权责等的法规制度进行编纂，但不包括机构编制、党的干部等内容，起草党的“组织机构法典”。如前所述，《组织工作条例》是一个简版的通则，其第三章“党的组织体系建设”中的9个条文（另有1条属于党员队伍建设）规定得十分原则，不足以作为党的组织机构法典的总则。所以，编纂党的组织机构法典，可从起草总则开始。

　　如果把党组织的产生、组成、权责等作为党的组织机构法典第一层级框架结构，则“产生”这一编就是统一的选举工作条例。历史地看，党的基层组织、地方组织的选举工作条例变动间隔较长，近两年刚修订，具有较强的稳定性；且篇幅都较小，编纂可以较快实现，有利于积累经验。并且，民主集中制是党内法规体系的核心，党内民主选举是民主集中制的基本原则之一，所以，先制定统一的选举工作条例有利于彰显发扬党内民主、健全民主集中制的精神，可作为党的组织法规法典化的第一步。

2.党的领导法规板块

　　党的十八大以来，中央制定了不少领导法规，推动党的领导制度化法治化达到新高度。按照中央党内法规制定工作“二五”规划，目前要抓紧出台党的群团工作、外事工作、人才工作等条例，完成党对各项工作的领导制度的低度法典化。在此基础上，推动党的领导法规走向适度法典化。可根据“五位一体”总体布局，对党领导经济、政治、文化、社会、生态文明建设的法规制度分别编纂。例如，在党领导政治建设方面，党领导立法工作、法治政府建设、政法工作、机构编制工作、统一战线工作、外事工作等单行党规可集成化。

　　目前，党的领导法规的立规现状存在“散的多、整合少”及“个性化制度多、共性制度少”等问题。为此，有必要研究起草党的领导法规的一般规定，即“领导法规总则”，对党的领导的基本概念、基本原则、基本体制、基本制度安排等重大问题“提取公因式”，作出集中统一规定，并对各领域党的领导的具体制度作出总领性规定，以进一步提高党的领导法治化程度，为将来党的领导法规高度法典化奠定基础。

3.党的自身建设法规板块

　　党的自身建设法规在数量上非常多，有必要分领域研究制定若干“龙头性条例”，例如“纪律条例”等，作为对相关领域予以全面规范的“一般法”。此构想实际上就是为党的自身建设法规法典化准备“小总则”。根据新时代党的建设总体布局，可对党的政治、思想、组织、作风、纪律建设法规制度分别编纂。例如，《关于党内政治生活的若干准则》和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》可以整合为一部。又如，在党的作风建设方面，密切联系群众，精简文件、会议，规范公务接待、用车、用房，规范节庆、评比达标表彰、示范创建活动等法规制度可以集成化。

4.党的监督保障法规板块

　　其一，监督类法规。例如，可对《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》等进行整合。又如，可从健全工作责任制的角度出发，对现行党内法规和规范性文件关于党建工作、党风廉政建设、党内法规执行等的责任制规定，以及党政领导干部在食品安全、安全生产、生态环保等党领导各方面工作中的责任制规定进行整合，制定“工作责任制条例”。其二，保障类法规。例如，可将《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》《中国共产党党内法规解释工作规定》等整合成新的党内法规，形成一部更加系统完备的“党内立法法”。

5.跨板块的法典化思路

　　如果更加聚焦于“对象”“事项”，还可进行跨板块的法典编纂。例如，聚焦抓住“关键少数”、造就高素质领导干部队伍，可研究制定统一的“领导干部条例”，即对党的自身建设法规中关于党政领导干部选拔任用、教育培训、交流工作、任职回避、辞职、能上能下等规定，以及中央企业、中管金融企业、高等学校、中小学校、公立医院等的领导人员管理规定，和党的监督保障法规中关于领导干部考核、述职述廉、报告个人有关事项、经济责任审计，以及函询、通报、诫勉、组织处理等规定进行系统化整理，形成关于领导干部选、育、管、用、评的全链条法典。类似地，可考虑制定统一的“公务员条例”。国家公务员局并入中央组织部之后，中办、中组部制发了关于公务员范围、录用、调任、登记、培训、平时考核、职务职级与级别等一系列规定、办法，对这些法规可进行编纂。又如，聚焦管好“绝大多数”、造就高素质党员队伍，可研究制定统一的“党员条例”，对党的自身建设法规中关于发展入党、党员教育管理、党的监督保障法规中关于党员权利保障、交纳党费、关怀帮扶、功勋荣誉表彰等规定，以及其他法规对党员权利义务的规定等进行编纂。

　　（三）名称问题

　　法典化的党内法规采用何种名称，虽是形式问题，但绕不开。对此，有两个方案。一是使用“条例”，孟涛即持这一观点。二是使用体现法典特征的专门名称。在国法中，这两种方案都有先例。例如，《中华人民共和国刑法》就属于普通名称，而《中华人民共和国民法典》则凸显其法典性质。预计环境法、教育法、劳动法等编纂成果都会使用“法典”这一专门名称。笔者认为，法典化的党内法规使用专门名称，无疑更具标志性。

　　这个专门名称如何设计？“法典”一词能否用于不属于国法的党规？从操作上看，“民法典”“刑法典”其实是在“民法”“刑法”之“法”字后面直接增写“典”字。也就是说，对法律而言，不是“法典”一词入名称，只是“典”字入名称。英文、法文“code”一词也不带“法”的词根。但对党内法规而言，单以“典”字入名称，会出现“××条例典”或“组织机构典”的不顺畅修辞。其实，党规虽非国法，但也是一种特殊的法，正如“法规”“条例”等词非为国法专用，“法典”一词也并非只能用于国法。特别是，中国共产党是领导党和执政党，其党内法规在法治体系中的地位和作用是民主党派内部规范、社会规范所不能比拟的，所以，党规名称中使用“法典”一词是可行的，例如“中国共产党组织机构法典”，它突出这部党规是法典编纂的结果，完全不必担心人们会误认其为国法。当然，在适度法典化模式下，大多数经编纂后的法规的名称不必使用“法典”一词。