• 【实务】如何理解和把握监察机关调查处置公职人员特定非职务违法行为的规定
  • 信息来源:纪监人学苑   发布时间:2022-02-25 10:09:08    阅读:次    字体:【
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    根据《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下简称《政务处分法》)等规定,监察机关依法给予公职人员政务处分并不限于职务违法行为,还包括其他违法行为。对于公职人员违反道德操守、影响公职人员形象的非职务违法行为,监察机关可以进行调查并视调查结果给予政务处分。由于管辖分工不同,监察机关不可能对职务违法之外的其他违法行为大包大揽,否则就会导致权责不清、管辖混乱。《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《实施条例》)第二十四条对监察机关可以调查处置的其他违法行为进行明确规定,将调查权的行使限定为三种情形,划定了监察机关调查非职务违法行为的权限和边界,既防止调查权肆意滥用,又确保对公职人员的违法行为监督追责的全覆盖。实践中,需要准确把握这三种特定非职务违法行为的适用条件和注意事项,保证监察调查权的运行更加规范有效。

    一是超过行政违法追究时效,或者超过犯罪追诉时效、未被追究刑事责任,但需要依法给予政务处分的。追究时效,是指法律规定的对违法犯罪人员进行责任追究的有效期限,具体可分为犯罪追诉时效和行政违法追究时效。其中,《中华人民共和国刑法》第四章第八节对犯罪追诉时效问题作出了规定,并依据犯罪法定最高刑的不同设置了5年、10年、15年和20年不等的追诉时效。《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国治安管理处罚法》相关条文对行政违法追究时效作出了规定。例如,《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定了行政违法行为一般的追究时效为2年,特殊情况下可延长至5年。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条规定了违反治安管理行为的追究时效为6个月。根据追究时效的相关规定,公职人员实施的非职务违法犯罪行为超过追究时效的,主管机关依法不得追究其法律责任(包括行政违法责任和刑事责任)。但由于社会对公职人员在行为准则、道德操守方面的要求更高、监督更严,相关违法犯罪行为即便超过了追究时效,但仍然可能影响了公职人员形象,根据《政务处分法》第四十一条规定,可以视情况给予相应的政务处分。在这种情况下,监察机关可以直接进行调查核实,并根据调查结果给予公职人员相应的政务处分。例如,公职人员甲20193月嫖娼,201911月公安机关扫黄时发现其违法行为,此时,6个月的治安管理违法行为追究时效已过,公安机关未追究其行政违法责任。监察机关收到该问题线索及相关材料后,经立案调查,查明了甲的嫖娼事实,并根据《政务处分法》有关规定,给予甲相应的政务处分。

    二是被追究行政法律责任,需要依法给予政务处分的。根据《政务处分法》第四十九条第二款规定,公职人员依法受到行政处罚,应当给予政务处分的,监察机关可以根据行政处罚决定认定的事实和情节,经立案调查后,依照本法给予政务处分。《实施条例》第一百八十一条对上述规定再次进行了明确。对于被追究行政法律责任的公职人员,由于监察机关和行政机关在职责权限、执法目的上的不同,二者在调查措施、取证手段上均存在差异,因此,从保护公职人员合法权益的角度,对于行政机关认定的事实和情节,监察机关应当进行立案,并以调查核实结果作为政务处分的事实依据。例如,公职人员乙驾车与他人的车辆发生剐蹭,在等待交警进行处理的过程中,双方发生争执并产生互殴,乙将对方打伤(未达到轻伤程度)。公安机关依法对乙作出行政拘留15天,并处罚金500元的处罚决定。监察机关在考虑对乙进行政务处分时发现,公安机关的在案证据不能全面还原案件事实,需要补充调取相应的证据材料。监察机关在后续调查取证中发现,乙虽然将对方打伤,但属于被动还击,且具有主动报警等情节,据此,监察机关经认真研判,决定给予乙政务轻处分。在本案中,如果监察机关不依法全面调查取证,查清案件事实,仅依据行政机关认定的事实和情节对乙作出政务处分,就很有可能处分失当,进而侵害被调查对象的合法权益。

    三是调查职务违法或者职务犯罪时发现其他违法行为的。对于此款规定,《实施条例》将监察机关可以进行调查处置的情形限定为被调查人实施的事实简单、清楚的违法行为。根据《监察法》《政务处分法》有关规定,监察机关行使监督、调查职权,有权向有关单位和个人了解情况,收集、调取证据。基于政务处分的需要,监察机关可以对调查中发现的非职务违法行为进行调查或核查。一般来说,根据《实施条例》第三十二条规定,监察机关发现依法由其他机关管辖的违法犯罪线索,应当及时移送有管辖权的机关。由于不同机关的职责权限、调查措施和取证手段存在差异,监察机关在调查职务违法或职务犯罪时,发现公职人员有其他犯罪行为或者案情比较复杂、取证比较困难的违法行为的,应当将相关问题线索移送主管机关进行处理,再根据主管机关的查证事实及处理情况依法给予政务处分。这既符合管辖制度的要求,又有利于案件的办理。但对于调查中发现的一些事实简单、清楚的违法行为,如案情简单的赌博、嫖娼行为,监察机关则可以直接进行调查而后给予政务处分,待调查处置结束后,再将相关问题及证据材料移交主管机关进行处理。如果仍按照“先移交,后处置”的方式进行处理,则可能拖延办案时间,浪费办案资源。

    监察机关对公职人员实施的非职务违法行为进行调查处置,应当以需要给予公职人员政务处分为前提,且仅限于条文规定的三种情形。如果公职人员实施的非职务违法行为情节轻微,不需要给予政务处分,则监察机关便无调查的必要性。另外,监察机关对于符合《实施条例》规定的三种情形并不必然行使调查权。根据《实施条例》第二十四条的规定,监察机关可以对公职人员实施的三种特定非职务违法行为进行调查处置,但“可以”调查处置并非是“应当”。监察机关在适用该规定时,要准确理解立法意图,防止机械性执法办案。例如,监察机关在调查职务违法或者职务犯罪时,发现被调查人的其他违法行为,尽管事实简单、清楚,但由监察机关直接进行调查可能会影响到其他案件的办理,对此,监察机关可不直接进行核查,而选择移交主管机关先行追究其行政法律责任,之后再依程序给予公职人员政务处分。